無人機管理列入立法計劃 年底或出臺

（原標(biāo)題：無人機管理列入立法計劃 年底或出臺 南方都市報發(fā)布《全國無人機政策分析報告》，最高頻詞為“安全”）

近年來，隨著民用無人機的普及，無人機擾航、“黑飛”等事件也時有發(fā)生。如何對民用無人機進行監(jiān)管，讓民用無人機產(chǎn)業(yè)能夠健康發(fā)展、讓無人機愛好者飛行更安全？

日前，工信部在《關(guān)于對十二屆全國人大五次會議第6099號建議的答復(fù)》中指出，《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》已列入立法計劃，擬提交國務(wù)院向社會征求意見，力爭2017年底出臺。

盡管國家層面的無人機飛行管理規(guī)定還在編制中，但不少省份為規(guī)范當(dāng)?shù)孛裼脽o人機等航空器的飛行，已陸續(xù)發(fā)布政策對民用無人機飛行活動進行監(jiān)管。南方都市報無人機研究中心搜集了公開報道中能查詢到的全國無人機相關(guān)政策，并對12省份出臺的無人機相關(guān)政策進行分析，形成《全國無人機政策分析報告》。

5-9月至少12省份密集推出無人機相關(guān)政策

據(jù)公開報道，截至2017年10月27日，全國(除港澳臺)至少有12個省(直轄市、自治區(qū))公開發(fā)布了14份無人機相關(guān)政策，其余19省中至少有11省份的部分地級市公開發(fā)布了無人機相關(guān)政策。

從發(fā)布時間上看，最早發(fā)布時間為2017年5月10日。當(dāng)日有兩份文件發(fā)布，分別為：重慶市公安局發(fā)布的《關(guān)于加強民用無人駕駛航空器飛行管理的通告》和中國人民解放軍95561部隊、西藏自治區(qū)公安廳、民航西藏自治區(qū)管理局發(fā)布的《關(guān)于加強西藏自治區(qū)軍民航機場凈空區(qū)域安全保護和“低慢小”航空器管理工作的通告》。

數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，上述14份文件集中在5- 9月發(fā)布。此前于2017年5月16日，民航局發(fā)布了《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，要求自2017年6月1日起，民用無人機的擁有者必須進行實名登記。2017年8月31日后，民用無人機擁有者如果未按照管理規(guī)定實施實名登記和粘貼登記標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無人機的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進行處罰。

近三成由多部門聯(lián)合發(fā)布

從發(fā)布主體上看，省人民政府、公安廳(局)、部隊和民航地區(qū)管理局派出的安監(jiān)局是主要發(fā)布主體。其中，3份文件是以省人民政府的名義發(fā)出，1份是以部隊名義單獨發(fā)出，其余10份中公安廳(局)都是發(fā)布主體(之一)。

統(tǒng)計來看，有4份政策是由多部門聯(lián)合發(fā)布。

此外，部分地級市也發(fā)布了無人機相關(guān)政策。其中，無錫市于2017年8月2日發(fā)布了《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，這也是國內(nèi)首個民用無人機管理辦法。深圳市也于2017年9月7日發(fā)布了《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》。

政策中最高頻詞為“安全”

監(jiān)管對象基本分為兩類，民用無人駕駛航空器和“低慢小”航空器。

以四川省為代表的一些省份出臺的無人機相關(guān)政策中規(guī)定的監(jiān)管對象是民用無人駕駛航空器，包括“沒有機載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，最大起飛重量大于0 .25千克(含0.25千克)，并從事非軍事、警務(wù)和海關(guān)飛行任務(wù)的航空器”，不含上述提到的熱氣球、三角翼、航模等航空器。

以廣東省為例，政策中規(guī)定的監(jiān)管對象是“低慢小”航空器，具體為：“飛行高度低于500米、飛行速度小于200公里/小時、雷達(dá)反射面積小于2平方米的飛行目標(biāo)，主要包括無人機、輕型和超輕型飛機、輕型直升機、滑翔機、三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇、航空航天模型、空飄氣球、孔明燈等”，也就是說，監(jiān)管的范圍更廣，不僅僅包含無人機。

值得注意的是，南都記者通過技術(shù)軟件對全國(截至2017年10月27日)公開報道中能查詢到的上述14份無人機相關(guān)政策進行分析，政策內(nèi)容中前十位的高頻詞由高到低分別為：安全、機場、登記、民航、空域、公安機關(guān)、政府、公共安全、駕駛員、實名。

無政策對夜間飛行進行特殊規(guī)定

各地的政策除了上文提到的一些共性內(nèi)容外，還有一些自己的創(chuàng)新。

其中，四川省要求對全省民用無人機的飛行空域?qū)嵭蟹诸惞芾恚瑢⒖沼騽澐譃楣芸乜沼?、報備空域和自飛空域。陜西省沒有對禁飛區(qū)域進行限制，而是劃分了可飛范圍，在可飛范圍內(nèi)飛行無人機無需報備空域。上述提到的可飛范圍有效期為一年。此外，四川省、江蘇省、重慶市還在政策文件中明確無人機駕駛員要取得駕駛執(zhí)照。

禁飛區(qū)劃分方面，14份文件中都有相關(guān)規(guī)定。從時間上看，14份文件中均未對夜晚等危險多發(fā)時段的飛行進行特殊規(guī)定；從空間上看，有13份文件對禁飛區(qū)域有詳細(xì)的規(guī)定，10份文件規(guī)定了鬧市區(qū)(人口密集區(qū)域)不得飛行。

針對飛行愛好者多次遇到的申飛手續(xù)不明確問題，有4份文件中詳細(xì)標(biāo)明了飛行愛好者如果想申飛應(yīng)該向哪些部門并需取得何種手續(xù)。

觀點金句

取酬的嚴(yán)管，不取酬的盡量少管。用這個掙錢的就要嚴(yán)管，老百姓平常玩的就盡量不管。

———中國航空學(xué)會無人駕駛航空器系統(tǒng)專委會委員、浙江省建德經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(航空小鎮(zhèn))管委會主任助理郭偉

不要光限制無人機這個器物，而要引導(dǎo)去限制人的行為。

———深圳大疆創(chuàng)新科技有限公司項目經(jīng)理王亞瓊

如果是將民用無人駕駛航空器的空域申請定位為一種新的行政許可，恐怕在立法上通過是比較困難的事情，因此還不如放開所涉及的部分低空空域，強調(diào)事后飛手、操控者的責(zé)任，強化出事故后的追責(zé)機制。

——— 北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授陶楊

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